Direção da Agricultura e do Desenvolvimento Rural

Orientations et acquis de la CEDEAO sur Foncier

Dans l’espace régional CEDEAO qui comprend quinze Etats membres, la question foncière est au cœur des préoccupations des décideurs politiques régionaux en raison de la convoitise dont la terre fait l’objet de la part des différents utilisateurs : cultivateurs, éleveurs, exploitants forestiers, accès aux eaux marines et continentales par les pêcheurs, gestion des zones de chasse, etc.), l’avènement de nouveaux demandeurs étrangers pour des baux emphytéotiques ou par achat définitif tout court, donc une aliénation totale

Pourquoi la problématique du Foncier dans l’Espace CEDEAO

La terre est à la fois l’essence de l’existence d’un État national, d’une région, d’un continent mais aussi un support pour les systèmes productifs (cultures végétales, productions animales, aquacoles, forêts) et l’exploitation des ressources naturelles (eaux, rivières, mer, minerais, etc.). Dans l’espace régional CEDEAO qui comprend quinze États membres, la question foncière est au cœur des préoccupations des décideurs politiques régionaux en raison de la convoitise dont la terre fait l’objet de la part des différents utilisateurs : cultivateurs, éleveurs, exploitants forestiers, accès aux eaux marines et continentales par les pêcheurs, gestion des zones de chasse, etc.), l’avènement de nouveaux demandeurs étrangers pour des baux emphytéotiques ou par achat définitif tout court, donc une aliénation totale. Pourtant dans l’espace régional, les lois sont variées et d’un pays à l’autre, les populations de la région n’ont pas toujours droit à une appropriation primitive de la terre. Elles ne peuvent qu’en jouir de manière temporaire. Pourtant qui parle d’intégration évoque la libre circulation des personnes et des biens, le droit d’établissement et de résidence dans l’ensemble des pays qui ont choisi de s’unir dans un ensemble régional dirigé par un organisme supranational. Il en découle que les droits d’établissement et de résidence impliquent une cohérence régionale dans les lois foncières, actuellement disparates et écartelées entre les droits coutumiers et droits modernes dans la gestion du domaine foncier national. Dans certains pays la terre est la propriété de l’Etat qui en assure les différentes affectations, dans d’autres, elle est un bien de la communauté ou des groupements de familles, etc. Cette disparité a pour effet induit des difficultés pour faire des investissements durables, et de s’établir dans la durée conformément à l’Acte additionnel sur la libre circulation des personnes et des biens et le droit d’établissement.

De la nécessité d’une approche partagée des systèmes fonciers en Afrique

Face à cette situation, la Commission de l’Union Africaine a défini un « Cadre de lignes directrices sur les politiques foncières en Afrique » (UA/BAD/CEA, 2010). Ce cadre a pour but d’aider les pays et les régions à travailler à formuler et mettre en œuvre des politiques foncières harmonisées de manière à renforcer les droits fonciers, d’améliorer la productivité et les conditions d’existence des populations africaines en générale et celles de l’espace CEDEAO en particulier, en proie à l’insécurité alimentaire et nutritionnelle et à la malnutrition. En considération de ce qui précède, et eu égard à la disparité des lois et des conditions d’accès à la terre révélée par l’étude conduite par la CEDEAO avec l’appui de UNECA, (CEDEAO/UNECAO, 2013), la Commission de la CEDEAO dispose d’une armature juridique qui se structure autour des instruments suivants :

  • Acte additionnel (qui est pris par les chefs d’État et de Gouvernement et qui est donc reversé dans le traité dont les éléments constituent les fondamentaux de la CEDEAO),
  • Règlement (qui est pris par les Ministres statutaires),
  • Directive (qui donne les orientations en raison de la complexité des questions à résoudre et qui permet aux Etats de s’orienter pour être en phase avec la communauté).

Ces textes juridiques n’ont pas la même force. L’Acte additionnel et le règlement s’imposent de droit aux Etats membres de la CEDEAO, alors que la directive en revanche est volontaire. Elle donne des orientations pour évoluer vers l’harmonisation. L’étude qui a été conduite a permis d’établir le diagnostic de la situation qui a été soumis aux experts des États membres de la CEDEAO à Abuja, qui l’ont adopté techniquement et l’ont assorti d’un certain nombre de constatations et de recommandations.

Principales préoccupations soulevées par l’étude

  • Caractère non homogène du statut de la terre dans la sous-région qui nécessite de donner des orientations,
  • Problématique de l’acquisition de la terre par les non nationaux dans les pays ;
  • Nécessité de réaliser une convergence effective entre l’UEMOA et la CEDEAO sur les questions foncières ; d’où, l’impératif de veiller à ce que le cadre régional de convergence des politiques foncières d’une part et l’observation d’autre part soient effectivement portés dans la pratique par les deux institutions ;
  • Question de l’héritage et la discrimination de fait des femmes par rapport à la terre bien que les textes dans leur ensemble reconnaissent l’égalité dans l’accès à la terre ;
  • Question du pastoralisme et de la transhumance transfrontalière notamment la question de l’application par les Etats des textes règlementaires relatifs à cette activité.

Principales recommandations

En outre, des recommandations ont été formulées à l’endroit des décideurs :

  1. Organisation effective de consultation multi acteurs au niveau national, avant l’adoption des textes au niveau régional ; assurer une bonne communication sur le processus ;
  2. Mise à jour de l’état des lieux de la situation foncière dans les différents pays, pour mieux saisir les bonnes pratiques en matière de gouvernance et d’accès équitable à la terre ;
  3. Assurer la synthèse et la diffusion des bonnes pratiques ;
  4. Nécessité de donner des orientations sur le statut de la terre ;
  5. Nécessité d’une démarche convergente en matière d’acquisition de la terre par les non nationaux dans les différents pays au regard du droit d’établissement ;
  6. Mise en œuvre d’une approche participative et inclusive ;
  7. Nécessité d’harmoniser les textes relatifs à la gestion des ressources naturelles, à tous les autres domaines d’activités consommatrices d’espace ;
  8. Réalisation d’études prospectives sur l’évolution des terres agricoles, le foncier urbain, etc. ;
  9. Nécessité de la formation et de l’information des différents acteurs impliqués au niveau national et région.

En considérant les nombreuses préoccupations et recommandations qui précèdent, les experts ont proposé que le projet de directive soit soumis au Comité Technique Ministériel Spécialisé Agriculture, Environnement et Ressources en Eau à Lomé en Septembre 2013. Cette instance ministérielle a un rôle d’appréciation de la pertinence technique des dossiers avant leur soumission aux instances de prise de décision par le Conseil des Ministres statutaires et dans certains cas, le Sommet des Chefs d’Etat et de Gouvernement. En raison de l’importance du sujet et de la multitude des acteurs institutionnels dans les pays, le Conseil des Ministres de l’Agriculture a demandé que l’ensemble du dossier (étude, projet de directive) soit envoyé dans les Etats membres pour étude, ce qui a été fait. Mais les réactions tardent à venir !

Objectifs principal et spécifiques de la directive

Elle « fixe les principes fondamentaux pour la formulation et la mise en œuvre des politiques et des législations foncières dans l’espace CEDEAO ». L’objet principal est assorti de sept objectifs spécifiques qui sont :

  1. Servir de base pour l’engagement des Etats membres de la Communauté à formuler et mettre en œuvre de bonnes politiques foncières en tant que fondement d’un développement humain durable, lequel inclut assurer la stabilité sociale, maintenir la croissance économique et réduire la pauvreté et préserver les ressources naturelles contre la dégradation et la pollution ;
  2. Promouvoir un consensus autour des principes communs en tant que fondement pour garantir l’accès à la terre pour tous les usages, afin d’améliorer la productivité agricole et améliorer les conditions de vie ;
  3. Souligner la nécessité d’une participation populaire dans la formulation et la mise en œuvre des politiques foncières afin de favoriser une meilleure gouvernance des ressources foncières ;
  4. Suggérer des normes de meilleures pratiques en matière de politiques et de repères pour la performance des institutions foncières que les Etats membres de la Communauté pourraient adopter en fonction de leurs contextes respectifs ;
  5. Élaborer un cadre de politique permettant de prendre en considération les questions émergentes et d’anticiper les évolutions futures liées aux ressources foncières ;
  6. Fournir des bases pour un partenariat plus cohérent entre Etats, citoyens et partenaires au développement en matière de formulation et de mise en œuvre des politiques foncières au niveau de la Communauté ;
  7. Etablir des principes généraux pour l’implication des partenaires au développement aux fins de mobilisation des ressources nécessaires au renforcement des capacités en soutien à des processus transformateurs de réforme des politiques foncières ;

Perspectives sur le Foncier de la CEDEA

On ne saurait parler d’intégration et de la CEDEAO des peuples d’ici à l’horizon 2020 sans traiter la question du foncier qui est le premier capital sur lequel l’on édifie pour habiter, pour faire de la production agricole, faire de la transformation dans des usines, exploiter les ressources naturelles. Nous sommes rendus au stade où l’on dispose d’un instrument, l’Observatoire sur le foncier en Afrique de l’Ouest qui est arrivé au stade opérationnel. Dans la division du travail entre la CEDEAO et l’UEMOA, ce travail avait été confié à cette dernière institution.

Aujourd’hui, il nous faut aller de l’avant en développant une « Directive sur le foncier » qui soit représentative des besoins de transformation économique et d’intégration de l’Afrique de l’Ouest. Elle a été discutée et soumise aux Etats membres. Il faut maintenant soumettre ce sujet au Sommet des Chefs d’Etat et de Gouvernement, car l’accès au foncier fait partie de la « libre circulation des personnes et des personnes et le droit d’établissement » (CEDEAO, non daté). Comme on peut le constater, cette directive est nécessaire compte tenu du fait que le capital foncier en tant que support de la production agricole risque de s’appauvrir du fait des changements climatiques. Il faut donc recapitaliser les terres à usage agropastoral, c’est une action première. Il est à noter également que bien que l’Union Africaine dispose de directives pour le continent, d’autres directives sont entrain de prendre le pas sur celles-ci. Il a les directives volontaires de la FAO qui prennent en considération le foncier, le sous-sol, les eaux, les ressources halieutiques et lest forêts. Quelles sont les visées de ces directives ? Tout ce qui est nommé volontaire ne l’est pas toujours. Elles visent un but. Quel est le but ? Peut-être fluidifier les conditions d’accès et permettre à des acteurs mieux nantis d’acheter les terres. Cela pourra approfondir le fossé de pauvreté des populations rurales africaines. On parle aussi de directives volontaires sur les forêts, issues de l’initiative WASCAL. Cela est une bonne chose.

La seconde action serait de faire en sorte que dans n’importe quel pays de la CEDEAO les citoyens puissent accéder au foncier en termes d’aliénation définitive, ce qui n’est pas encore le cas dans plusieurs pays. On est toujours dans la notion limitee du droit de jouissance, qu’il faut pouvoir dépasser. Il y a aussi la grande crainte d’une ruée vers les terres africaines. Certains pays commencent à aliéner leur capital foncier aux bénéfices d’investisseurs qui détruisent la flore pour produire des aliments afin d’assurer la sécurité alimentaire et nutritionnelle de leurs propres pays. Les pays de la CEDEAO doivent faire corps et non pas travailler isolément sur cette question stratégique.

mercredi 2 juillet 2014